谁将挖掘机开进坟地?

是利益的驱动

导语:平坟,不仅关系到土地如何利用,也不仅关系到农民和农村的发展,从地方财政的角度来看,它首先关系到其自身的运转。恢复耕地、保护环境、移风易俗,听上去都是无比正当的公共性理由,然而,土地的巨大经济潜力,或许才是造成一幕幕荒诞剧和悲喜剧的源动力。

2012年,在河南周口,大规模平坟运动像是一场风暴。先是村干部扛着铁锹,走进地里,挥向大大小小好几代坟头。其他农民也陆续动起了自家祖坟上的土。确定平完的坟跟地面持齐,就能通过验收,得到一抹白灰和150元“补偿误工损失”。风暴的高潮,是一场导致两死一伤的墓碑坍塌意外。此后,挖掘机代替脚印和铁锹,开进了坟地。

土葬及坚持土葬的农民们,在当下媒体曝光中已然被扣上了“陋习”“死人和活人抢地盘”“阻碍农业现代化”等等罪名。然而,政府从资源变现的角度看,调整农业结构、向市场农业转化,远没有土地的非农化开发来得简单和直接。透过江西上饶和河南周口两场平坟运动,我们就能看到其背后的利益关涉。

2018年8月,江西上饶强力推进殡改,以“确保2020年底前全市火化率百分百”为目标,却因强行起棺、当众销毁棺木等一刀切式动员表演行为,引发众议和批评。然而,当人们都在指责相关部门粗暴的行政手段时,却少有人能指出其背后的谋利冲动。

挖掘机平坟行动

图片来源:睢宁县人民政府门户网

首先,上饶率先启动了“三沿六区”的坟墓迁移工作(依据中国土地和殡葬管理相关条例,“三沿六区”中的“三沿”指铁路、公路沿线及河流主干道两侧可视面)。同期有村干部在接受媒体采访时指出,上饶正“全力打造旅游城市”,坟墓的存在颇煞沿途风景。由此不难看出,平坟绝不仅仅是在铲平所谓的“陋习”,更是要挖开新的财路。

另一方面,据江西省“增存挂钩”的土地政策,闲置土地多和处置不力的地区,建设用地指标会减少。农民没有在“祖宗栖身之处”种植庄稼的习惯,故坟墓占用的土地基本上属于荒废。迁坟、平坟实为减少、处理了闲置土地,地方政府可凭其置换建设用地指标,进行商住、工业开发或转卖谋利。

打着“平坟复耕”的旗号,实为为平坟卖地,这在2012年的河南周口平坟运动中体现得更加明显。据《财经》记者报道,周口市一下辖县在数百万座坟头被夷为平地、复耕耕地近3万亩之后,将所增的3000多亩地作为“新增耕地”呈交周口市,再统一向河南省国土资源厅申请“增减挂钩”指标。增减挂钩,即县域之内,将农村集体建设用地复垦为耕地的,可置换同等面积建设用地指标。

截至2010年,河南省的城镇化率只有37.7%,城镇化发展需求迫切,对可做工业、房地产开发的建设用地需求随之高涨。平坟复耕换取的建设用地上,省政府规划建立将囊括全省6000万农民的“新型社区”。然而,政府财政不承担房屋建设资金,农民不仅无法分享换取建设用地的土地收益,还需腾退自家宅基地,自己出钱买房。

在这一背景下,新型社区项目最终因资金短缺烂尾。然而当新增建设用地指标被允许跨县流转,周口等以农业为主的城市又将指标转卖给郑州等大城市。土地价值被进一步激活,基层可能得到的巨额土地增值收益以百亿元计。相较之下,每平坟一座,个人可以获得300元奖励。而个人将亲人骨灰移到公墓的费用则超过3000元。

图片来源:土流网

以上两个案例,共同体现了转型期的一种地方行为模式:为推动城市化,地方通过征用、开发农业用地,将其转变为建设用地。当中央出于保护耕地和提高土地使用效率的目的,限制农业用地开发和流转时,地方又想出了各种变通的方法,例如上文提到的“增减挂钩”政策和建设用地指标跨县流转政策。随着经济增长,地方从土地开发和转让中得到了巨大的财政收入。

包括土地直接税收、土地间接税收、土地有关的部门收费在内的土地有关税费,和土地出让金一起,构成了规模巨大的土地收入。这甚至创造了一个体外循环的财政收支体系,即“土地财政”。有一种说法在地方政府中流行,“第一财政靠工业,第二财政靠土地”,而“吃饭靠第一财政,建设靠第二财政”。学者调研发现,第一财政实际上也在越来越依靠土地。

20世纪50年代,国家向农民统一低价收购粮食,以支持工业化。21世纪,“粮食”换成了“土地”,“工业化”换成了“城市化”。不变的是,农民在村集体和地方之间游走,意志始终失声。

征地补偿中,本可直接分配到农民手中的“安置补助费”,在一些地方会被用来缴纳就业或生活保障金。如某县出台的失地农民养老保险政策,被征地的农民可按月享受养老金220元。这笔钱由政府、村集体和农民三方共同出资,农民的安置补助费几乎全部缴纳了养老保险基金。现实中政府却对这笔基金的维护、发放缺乏严格精确的测算方案。

此外,金额相当的另一笔“土地补偿费”只能归属村集体,名义上算作“村庄集体财产”。因为农村土地集体所有制下,农村土地的所有者是村集体。农民缺乏土地所有权,只拥有土地的使用权和部分收益权。村集体的实力由此增强,农民最终只能拿到“地上附着物和青苗补偿费”。

在此之上,补偿标准也可能本就存在“过低”的问题:农民若在土地上种植花木、蔬菜等经济作物,补偿标准却是按照种植粮食作物计算;某地方将农民的土地征走后,以18万元出让工业用地,以100万元/亩的价格拍卖经营性用地,而给农民的补偿是3万元/亩。

图片来源:网易新闻

《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》一书,对中国中部某乡镇的政治运作进行了个案研究。其中一位武仁杰镇长介绍,开发是乡镇最大的政治,依靠开发才能发工资、完成上级财税任务等。而“搞开发实质上就是卖土地”。一旦到了官民利益分配环节,官员就开始头痛:若将土地征用的补偿,全用于补给农民和公共基础设施建设,“政府又怎么办?”

在计划经济向市场经济转型的过程中,县、乡、村三级地方政府通过行为方式的转变,即发展经济以谋取利益,完成精英再生产、维持转型经济中的优势地位。“谋利化”共识之下,地方既深度参与一级土地市场、与开发商讨价还价,还负责群众工作、确定对农民的各种补偿标准,最终进行内部决策。

在这个过程当中,由于农户分散经营,村集体无力集中和代表农民意志,因而村集体只是作为法定意义上农村集体土地所有权的代表者,在土地财政中仅作为地方的助手而存在,配合开展群众工作。但实际当中,村集体却能借代表者的身份,设法扩大村一级在土地补偿款中应得的份额,形成与农民争利的局面。

从来就都不是死人和活人抢地盘。地盘是国家的,实际上等于谁的也不是。在资本乱窜的场域,处于绝对强势的一方,才能拥有以自己最为满意的方式利用土地的权力。

参考资料:

1、周飞舟:《生财有道:土地开发和转让中的政府和农民》

2、吴毅:《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》

3、邵阳:《死人和活人“抢地盘”殡葬陋习何时休》

4、光明网:《光明网评江西上饶殡改:强行起棺、当众销毁棺木已成动员表演》

5、左林:《媒体揭河南平坟背后土地账:政府可获利百亿元》

6、叶飙:《周口平坟复耕记》

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作者:秋晓

编辑:子衿

美编:太子豹

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